《湖北省农业行政处罚自由裁量权指导基准》政策解读

一、修订的目的和依据

《湖北省农业行政处罚自由裁量权指导基准（试行）》于2020年12月15日印发以来，试行已满两年，期间部分上位法已经修订，原有的自由裁量权指导基准已不能有效指导基层执法工作实际，迫切需要修订完善。根据《中华人民共和国行政处罚法》《省政府办公厅关于在省级行政执法机关开展细化量化行政处罚裁量权工作的通知》《省司法厅关于进一步修订完善行政处罚裁量指导标准的通知》及其他涉农领域法律法规和规章，结合我省农业综合行政执法实际，对《湖北省农业行政处罚自由裁量权指导基准（试行）》进行了全面修订，于2023年6月发布《湖北省农业行政处罚自由裁量权指导基准》（以下简称《基准》）。

二、目标任务

进一步推进湖北省农业综合行政执法规范化、标准化建设，有效解决“执法不公、同案异罚、轻犯重罚、重犯轻罚”等问题，实现农业农村领域行政处罚 “一把尺子量全省”的目标，使农业行政处罚更加公平、公正、透明、规范。

三、涉及范围

根据农业执法点多面广的特点，此次修订的裁量基准共分为种子、肥料、农药、畜牧、渔政、农机、农村经济管理、农村能源（生态环境）、转基因等9大执法领域57部法律法规和规章共299项行政处罚事项。根据《行政处罚法》规定，规章仅可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，除此之外，其他规范性文件不得设定行政处罚。因此，对农业农村部和省政府规章中不属于罚款、不需要裁量的其他行政处罚未列入本《基准》范围。

四、重要举措

（一）明确了适用范围。全省各级农业农村行政主管部门可直接适用本指导基准，也可根据本区域实际制定本级适用的农业行政处罚自由裁量权基准，并按照规范性文件管理规定报同级人民政府法制部门备案。按照本《基准》实施行政处罚自由裁量权仍有一定处罚幅度的，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的原则并结合本辖区的实际裁量。各级农业农村主管部门也可进一步细化裁量基准。 

（二）明确了处罚的档次标准。对相关法律法规和规章规定的处罚事项，依据违法行为的事实、违法情节、社会危害性、当事人主观过错等因素，将每种违法行为原则上细化为轻微、一般、严重三个档次。并对每个档次设定了具体的适用条件，采取由轻到重渐进的方式进行处罚，无论是执法人员还是行政处罚相对人，都能清晰地判断违法行为分属哪一档次，按照何种处罚标准进行处罚。

（三）明确了调整适用原则。根据国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）的相关规定：“适用本行政机关制定的行政裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的，经本行政机关主要负责人批准或者集体讨论通过后可以调整适用，批准材料或者集体讨论记录应作为执法案卷的一部分归档保存。适用上级行政机关制定的行政裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的，报请该基准制定机关批准后，可以调整适用”。据此规定，本《基准》明确规定：“各地在执行中遇到的情况和问题，应及时向省农业农村厅反映，经批准后可作适当调整”。实施这一原则的目的在于根据农业农村领域行政执法实际，及时灵活地调整部分裁量基准。考虑到部分上位法正在修订，省农业农村厅将根据法律法规规章“立、改、废”情况对《基准》进行动态调整，并按要求进行公布和报备。

五、执行标准

（一）关于固定处罚内容。制定本《基准》的目的是为了统一自由裁量标准，压缩自由裁量空间，对于法律法规、规章中“没收违法所得”“给予警告”等不需要自由裁量的固定处罚内容，在“处罚幅度”中没有表述的，全省各级农业农村行政主管部门在实施行政处罚时，应当按照“处罚依据”中相应的法条规定处罚。

（二）关于吊销许可证的实施。对于吊销许可证、撤销批准文件、收回专业标识等行政处罚事项的实施，应由行政处罚机关报请有许可审批权限的机关实施。

（三）关于违法次数的认定。本《基准》中涉及违法次数的，按当事人在本行政区域实施同类违法行为受到行政处罚的次数进行认定。对于本级行政机关有免于处罚记录的，再次实施同类违法行为的，应当认定为“两次”违法。

（四）关健词诠释。本《基准》相关条款中“以上”、“以下”、“以内”、“届满”，包括本数；“不足”、“超过”、“以外”，不包括本数。

六、新旧政策差异

（一）适当提高了部分处罚的适用标准。主要是根据部分上位法的修订情况调整了部分处罚的适用标准。如2021年12月24日修订的《中华人民共和国种子法》和2023年1月1日起施行的《中华人民共和国农产品质量安全法》，对涉及到种子和农产品质量的行政处罚标准大幅提高，本《基准》在“情节与危害后果”中也相应提高了部分处罚档次的适用标准，较原基准有较大变化。

（二）适当增加了部分减轻和不予处罚档次。新修订的《行政处罚法》第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”。为贯彻新修订的《行政处罚法》关于包容审慎执法的理念，在本《基准》中首次增加了部分减轻和不予处罚档次，并严格规定了适用条件。

七、配套措施及实施要求

（一）纳入法治审核。各级农业农村部门在作出行政执法决定前，要告知行政相对人执法的依据、内容、事实、理由和裁量依据，并且要在行政执法决定书中对行政裁量权基准的适用情况予以明确。要将行政处罚自由裁量权行使情况作为法制机构开展案件合法性审核的重要内容之一，法制机构认为办案机构行使自由裁量权不当的，应当责令其改正。

（二）加强执法监督。各级农业农村主管部门应通过执法案卷评查、受理执法投诉等多种形式，加强对自由裁量权行使情况的监督检查，确保自由裁量权基准落到实处。

（三）完善配套制度。各级农业农村部门应在“三项制度”落实方案中严格落实行政处罚的调查、检查、听证、审核、批准等行政执法程序规定以及裁量审核、说明理由和告知、听证、裁量公开、执法监督检查等相关配套制度。

（四）加强宣传培训。省农业农村厅通过门户网站统一对外公布行政处罚自由裁量基准，方便群众查询和监督，并通过门户网站对该基准予以解读，有助于维护公民、法人和其他组织的合法权益。各级农业农村部门要加大宣传培训力度，提高执法人员业务素质，让广大公民、法人和其他组织充分了解《基准》内容，积极参与监督和评议行政执法活动。